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　　2021年1月25日，中央財經大學政信研究院、社會科學文獻出版社共同發布了《中國PPP藍皮書：中國PPP行業發展報告(2020)》。藍皮書以構建中國PPP命運共同體為愿景，以風險管控和績效管理為主題，首先從政策法律、財務金融、績效管理等維度分析了PPP模式創新實踐中的現狀、問題及對策，進而重點對2019年14個主要行業PPP應用進行了全景式回顧和分析研究，發現問題，提出政策建議。此外，還對2019年中國PPP行業發展中的部分熱點問題進行了專題研討，以期為中國PPP從業人員提供理論和實踐指導。

　　藍皮書封面。主辦方供圖

　　藍皮書分析指出，作為融資實踐和空間綜合開發的有益探索，傳統PPP模式在緩解融資壓力、改善政府治理、提高公共服務管理水平等方面產生了積極影響，但難以滿足當前新型城鎮化建設、產業轉型升級和區域可持續發展的需要。而以區域可持續發展為目標，以自我造血和空間價值增值為動力，以新增市場價值或新增財力為回報機制的開發性PPP模式作為傳統PPP模式的創新性實踐，在項目模式選擇、投資方向、投資規模、回報機制等方面做出了新的制度安排和策略選擇，同時憑借其產業賦能、自我造血、風險對沖和激勵相容、可持續等特點，將成為推動新型城鎮化建設、產業升級、區域高質量發展和可持續發展的新動能。

　　首先，開發性PPP是賦能型PPP，通過提供整體解決方案，提高區域發展能力。

　　開發性PPP不是各個單體PPP項目的簡單捆綁，也不是簡單的一個產業和一個城市的基礎設施建設，而是整個片區或者整個行政區域的整體規劃、產業布局、資源整合及各要素集成，實現1+1>2。開發性PPP通過提供規劃設計、土地整理、基礎設施建設、公共配套建設、產業發展服務、城市運營的整體解決方案，補齊區域發展中面臨的資金、人才、產業、機制短板，為合作區域賦能，提升區域發展能力。

　　基于空間的開發性PPP模式，通過產業賦能，可以實現區域范圍內的提供公共服務和投資私人產品的共贏。在一定區域內，屬于公共產品的納入PPP投資范圍，屬于私人產品的交給商業投資人。雖然投融資政策和會計制度對不同性質的投資有不同的規定，不同投資相關的成本和收益也進入各自的報表，但通過區域整體范圍內的要素價值內部化機制，可以實現二者的平衡和共贏。提升公共服務水平和增加商業化投資都能促進區域整體價值提升，一方面帶動市場化投資，另一方面也可以對公共投資項目進行反哺。

　　其次，開發性PPP模式是自我造血的PPP，通過提升區域發展價值，實現自我造血。

　　開發性PPP以公共服務和產業相融合為核心，將土地、基礎設施、公共配套設施、人力資源等要素有效納入生產體系，將生產要素的潛在生產功能轉化為現實生產力，創造增量財富和價值，帶動區域經濟社會發展和實現財政收入增長，社會資本方通過專業化運營從增量財政收入中獲得長期、穩定、合理的投資回報。

　　通過不同行業、不同類型項目的集成和匹配，能夠實現風險對沖，把投融資的外循環變為內循環，增強項目整體的造血功能，從而實現項目的財務自平衡和區域的財政可持續發展。

　　良好運行的城鎮化投融資機制必須具備財政可持續性，開發性PPP可以實現這一點。財政可持續性是財政作為國家治理基礎和重要支柱的重要條件，如果財政風險巨大，國家治理基礎將被嚴重削弱，從而影響國家政治、經濟、社會全面發展。傳統的單體基礎設施和提供的公共服務，因為收益的外部性問題，商業化的投資回報很難實現，因此需要財政來支撐。即使是傳統單體的PPP項目，從個體項目來看實現了績效付費，但從整體、長期來衡量，大量的PPP項目帶來的社會效益能否轉化為相應的經濟效益，從而夯實財政基礎是不確定的，因此會積累財政可持續性風險。

　　開發性PPP模式在一定空間區域內實行整體開發，將區域內因人口和產業集聚所帶來的區域價值內部化，商業化的投資回報可以實現，政府的支出責任來自區域內的新增財政收入，從而減少或者不需要財政存量收入的投入，財政可持續性就可以得到實現。

　　再次，開發性PPP是風險對沖和激勵相容的PPP，不產生政府新增債務風險。

　　開發性PPP通過區域整體性的“集成式開發”，對多個不同風險偏向的子項目進行打包，可以實現風險對沖，減少整體風險。

　　對地方政府來說，通過合作，區域財政能力增強，財政實力不斷壯大。對社會資本方來說，利用自身優勢，發展高端產業和實體經濟，源源不斷地創造新增財政收入，實現政府的績效考核目標，得到相應回報。雙方目標盡管不同，但社會資本方目標實現的同時，政府目標也會一并實現：推進城鎮高質量發展，經濟增長和社會發展、環境保護形成良性循環。這就是激勵相容機制的創新。

　　開發性PPP按績效付費，運營風險由社會資本方承擔，政府對社會資本方的回報以新增地方財政收入的一定比例為限，合作到期后，或新增財政收入不足以支付服務費的，政府不再承擔支付責任，從根本上規避和減少了政府債務風險。同時，項目公司按照市場化融資，所有債務由項目公司清償，政府與資金提供方不發生任何聯系，也不會因擔保等產生隱性債務。

　　最后，開發性PPP是可持續PPP，目的是推動區域經濟、社會、生態可持續發展。

　　不同于國際上普遍把PPP作為政府采購公共服務的工具，開發性PPP更適合于中國目前發展階段和背景，它以促進區域開發和區域可持續發展為目標。開發性PPP模式是以產業發展服務為核心，以城鎮化和公共服務為重要內容，促進產業、人口和空間協調發展的發展模式。它體現了合作區域內產業、空間協調發展的內在要求，并進一步改善區域人力資本和社會資本結構，促進區域產業轉型和可持續發展。

　　通過培育高端產業集群，推動區域經濟轉型升級，實現長期發展目標;通過綜合開發，發揮整合效應，如建設公園、綠地和進行污水處理等，改善區域發展環境;通過提供就業崗位、供給高質量公共服務設施等，改善居民生活。開發性PPP的產城整合、綜合性、集成式開發，有助于實現人口、產業和空間的協調發展，推動區域經濟、社會、生態可持續發展。以固安高新區產業新城的開發性PPP為例，區域內經濟、財政收入、就業持續快速增長，基本實現高增長、低債務的可持續發展。